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El final del siglo xx y el comienzo del siglo xxi pasarán a la historia como una era clave en la reducción de la pobreza. En 1990, el Banco Mundial publicó una edición del Informe sobre el desarrollo mundial dedicada al tema. Desde ese año, gracias al crecimiento económico generalizado y los enfoques inclusivos en materia de desarrollo, la cantidad de personas que viven en la pobreza se ha reducido en más de 1100 millones. Según las estimaciones, en 2018 la tasa de pobreza fue del 8,6 %, el nivel más bajo de la historia.
Pese a estos avances, los desafíos que enfrentamos siguen siendo urgentes. Más de 700 millones de personas —es decir, 1 de cada 12 seres humanos— viven en la pobreza extrema. En África al sur del Sahara, la cantidad de personas extremadamente pobres va en aumento, y cada año se necesita crear 15 millones de nuevos puestos de trabajo para mantenerse a la par del crecimiento demográfico. Las actuales tasas de crecimiento de los ingresos no serán suficientes para lograr la prosperidad compartida ni permitir que las personas alcancen todo su potencial. Hay demasiadas personas que no experimentan mejoras en lo que respecta a estándar de vida, habilidades y capacidad para hacer frente a los desastres naturales.
El Grupo Banco Mundial está trabajando para responder a estos desafíos. En los últimos 75 años, la institución ha crecido, evolucionado y respaldado la innovación. El Grupo Banco Mundial de 2019 cuenta con muchas más herramientas y enfoques que nunca, y nuestra labor se centra en fortalecer los programas de los países para impulsar el crecimiento, elevar los ingresos medios y generar avances decisivos que mejoren la vida de los más pobres y los más vulnerables.
Estos esfuerzos se basan en las ideas y los ideales que fueron debatidos, adaptados y acordados en un encuentro sin precedentes que tuvo lugar en un pequeño pueblo ubicado al pie de las montañas de Nuevo Hampshire hace tres cuartos de siglo.
La base de las oportunidades
La noche del 1 de julio de 1944, el secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Henry Morgenthau, se dirigió a los delegados de los 44 países reunidos en el Hotel Mount Washington. Al otro lado del Atlántico, los ejércitos aliados se abrían paso en Normandía, las batallas se multiplicaban tanto en Europa como en el Pacífico, y aún no se sabía a ciencia cierta quién prevalecería en la que fue la mayor y más mortífera guerra de la historia.
Mucho antes de que el resultado de la guerra estuviera definido, las naciones aliadas comenzaron a mirar hacia adelante, al mundo más allá del conflicto. El presidente de Estados Unidos, Franklin Roosevelt, era consciente de que no bastaría con dar forma al orden de la posguerra y anticipó que sería necesario abocarse a construir un sistema completamente nuevo que no solo evitaría otra guerra mundial, sino que también garantizaría una paz duradera.
El nuevo sistema financiero incorporaba ideas clave que los delegados habían analizado la noche de apertura. La conferencia en sí se basaba en la convicción de que la prosperidad no está sujeta a límites fijos, es decir, que todas las naciones podían beneficiarse con el crecimiento y el desarrollo. El sistema que emergió de la conferencia fue diseñado para abordar desafíos que los países no podían afrontar por sí solos. Y, por último, todo el esfuerzo se sustentaba en la idea de que todas las personas merecen tener oportunidades. “La libertad de oportunidades”, decía Morgenthau, “es la base de todas las demás libertades”[1].
La libertad de oportunidades es la base de todas las demás libertades
En los últimos 75 años, la misión del Grupo Banco Mundial se ha ampliado y ha evolucionado: ya no se centra en la reconstrucción posterior a los conflictos, sino en el alivio de la pobreza. Pero, sobre todo, el Banco ha trabajado para sacar provecho del poder de los mercados, el crecimiento económico inclusivo y el intercambio de conocimientos a fin de mejorar la vida de los más pobres y los más vulnerables, una misión que hoy es más urgente que nunca.
Trazar un rumbo en medio de las ruinas
El año 1947 fue clave para el incipiente sistema de Bretton Woods. A medida que el Banco Mundial comenzó a realizar operaciones y obtuvo suscripciones de capital de los países accionistas, empezó a vislumbrarse el rol que cumpliría no solo en la reconstrucción y el desarrollo, sino en la configuración del nuevo sistema financiero. Fue un inicio lento. El primer presidente del Banco renunció abruptamente luego de estar apenas seis meses en el cargo. Menos de dos meses más tarde, el vicepresidente falleció de manera inesperada. El futuro de la institución era incierto, y el Banco aún no había otorgado su primer préstamo.
Pero lentamente comenzó a definir sus políticas y a principios de 1947 firmó su primer préstamo: USD 250 millones destinados a la reconstrucción de Francia. En términos reales, se trata de uno de los préstamos más cuantiosos de su historia: USD 2850 millones (en cifras ajustadas por inflación).
En retrospectiva, las operaciones iniciales del Banco parecen sumamente sencillas. La solicitud del préstamo para Francia era una carta muy simple, que formaba parte del esquema del Gobierno para su programa de reconstrucción, en la que se solicitaban USD 106 millones para equipamiento, USD 180 millones para productos de carbón y petróleo, y USD 214 millones para materias primas. Funcionarios que intervinieron en aquel momento relatan que debieron aprender sobre la marcha qué tipo de investigación debían realizar y qué preguntas debían formular. “Nadie sabía por dónde empezar. No teníamos experiencia”, recordó más tarde Richard Demuth, que había trabajado como asistente del vicepresidente. “Al igual que cualquier otra institución nueva en un ámbito nuevo, en esa época estábamos […] buscando nuestro camino”
Promover el desarrollo
En general se afirma que durante sus primeros años de existencia el Banco Mundial se abocó de lleno a la reconstrucción y que solo se volcó al desarrollo una vez iniciado el Plan Marshall. Si bien el Plan Marshall alejó al Banco del lugar central que este ocupaba en la reconstrucción de la economía de Europa occidental tras la guerra, el desarrollo fue siempre parte de su esencia.
En el primer párrafo de su Convenio Constitutivo se establece que uno de los fines del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento es “el fomento del desarrollo de los medios y recursos de producción en los países menos desarrollados”[3]. En estudios académicos recientes también se sostiene que la atención dedicada al desarrollo durante las deliberaciones de la Conferencia de Bretton Woods fue mayor de lo que se creía. Eric Helleiner, profesor de Economía Política Internacional en la Universidad de Waterloo, afirma que las aspiraciones de desarrollo de los poderes emergentes desempeñaron un papel sumamente importante en las discusiones de Bretton Woods. “Las negociaciones de Bretton Woods, en las que de ninguna manera se ignoraron los objetivos de desarrollo internacionales”, escribió Helleiner, “deberían ser reconocidas por la manera innovadora en que contribuyeron a incorporar por primera vez dichos objetivos en una arquitectura financiera multilateral liberal”[4].
Dicha incorporación comenzó en 1948, cuando el Banco aprobó dos préstamos soberanos para Chile: uno de USD 13,5 millones otorgado a una corporación de desarrollo estatal para el equipamiento de una central eléctrica y otro de USD 2,5 millones para la importación de maquinaria agrícola.
En el tercer informe anual del Banco se estableció que su enfoque en materia de desarrollo se centra en “la voluntad de ayudar a sus miembros a analizar sus problemas de desarrollo, trabajar con ellos en la formulación de lineamientos generales que permitan promover su desarrollo de la forma más rápida y adecuada y, siempre que sea posible, seleccionar para que reciban financiamiento inicial los proyectos que muestren más probabilidades de contribuir a dicha labor”[5]. Aplicando este enfoque, durante los cinco años siguientes el Banco otorgó 68 préstamos, de los cuales 64 —por un valor promedio de USD 14 millones cada uno— se destinaron a proyectos que permitirían atender “de la forma más rápida y adecuada” las prioridades de los países en desarrollo. En apenas la mitad de una década, de 1947 a 1952, el Banco dejó de centrarse en la reconstrucción de Europa y se dedicó a promover las oportunidades para las personas del mundo en desarrollo.
En apenas la mitad de una década, de 1947 a 1952, el Banco dejó de centrarse en la reconstrucción de Europa y se dedicó a promover las oportunidades para las personas del mundo en desarrollo.
La innovación al servicio de las oportunidades
Durante las décadas siguientes, a medida que las necesidades de los países en desarrollo crecieron y se volvieron más complejas, el Banco Mundial diseñó nuevas formas de utilizar el capital y los conocimientos especializados para satisfacerlas. Y cuando no existía ninguna herramienta para abordar un desafío particular, se encargó de crear una, tal como sucedió cuando modificó su estructura orgánica para convertirse en el Grupo Banco Mundial moderno que es hoy en día.
Corporación Financiera Internacional
Ya a fines de la década de 1940, era evidente que las empresas privadas de los países en desarrollo estaban ávidas de obtener más financiamiento del que el mercado les podía proporcionar. Cuando la Corporación Financiera Internacional (IFC) abrió sus puertas en 1956, se le confió una misión difícil: invertir en proyectos privados solo “en los casos en que no se [pudiera] conseguir suficiente capital privado en términos razonables”. En otras palabras, IFC debía encontrar proyectos que no eran lo suficientemente atractivos para los inversionistas privados, pero que podían contribuir a las prioridades de desarrollo de un país, e invertir en ellos. De hecho, encontró muchas inversiones que cumplían ese requisito. Durante las últimas seis décadas, ha ayudado a proporcionar más de USD 250 000 millones para financiar a empresas de países en desarrollo, y en la actualidad crea mercados en algunas de las zonas más difíciles del mundo.
Asociación Internacional de Fomento
Durante los primeros años del Banco, los países más pobres del mundo necesitaban capital con urgencia, pero no podían tomar préstamos a las mismas tasas que pagaban los países de ingreso mediano. Así pues, en 1960, los accionistas del Banco crearon la Asociación Internacional de Fomento (AIF), un fondo para los países más pobres, que ofrece donaciones y préstamos en condiciones concesionarias con tasas de interés casi nulas. Desde entonces, la AIF, cuyos recursos se reponen cada tres años, ha proporcionado más de USD 360 000 millones para inversiones en 113 países. Tan solo en 2018, la AIF desembolsó USD 24 000 millones en donaciones y préstamos en condiciones concesionarias para proyectos que generan empleo y estimulan el crecimiento económico, ayudan a las mujeres a participar plenamente en la economía, acrecientan la resiliencia al clima y abordan las situaciones de fragilidad, conflicto y violencia. También en 2018, la AIF realizó la primera emisión de un bono, por valor de USD 1500 millones, que aumentará los recursos del fondo sin dinero adicional de los donantes.
Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
La idea de crear un organismo de especialistas técnicos para resolver diferencias surgió casi al mismo tiempo que el Banco Mundial comenzó a otorgar financiamiento. En sus primeros años, el Banco recibió tantas solicitudes para que la institución o su presidente actuara como mediador en controversias entre inversionistas y Gobiernos que los accionistas decidieron crear un medio sistémico para cubrir la mediación. En 1966, el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) abrió sus puertas para facilitar el arbitraje entre inversionistas y Estados. En las décadas siguientes, el CIADI ha colaborado en la solución de numerosas controversias en todo el mundo, incluidas varias relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
La idea de establecer alguna forma de seguro contra riesgos políticos surgió poco después de que el Banco comenzara a otorgar financiamiento. Sin embargo, recién se concretó cuatro décadas después, cuando mediante un convenio internacional se estableció el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA), el miembro más reciente del Grupo Banco Mundial. Hoy, MIGA proporciona seguros contra riesgos políticos y mecanismos de mejora del crédito para permitir que proyectos, sectores y países promuevan el desarrollo.
Durante sus primeras tres décadas, MIGA emitió garantías por valor de USD 45 000 millones para respaldar más de 800 proyectos en 111 países. En el último ejercicio, el organismo proporcionó USD 5300 millones en seguros contra riesgos políticos y mecanismos de mejora del crédito, que ayudaron a financiar proyectos en países en desarrollo por valor de casi USD 18 000 millones. Sin prestar dinero en forma directa, MIGA se ha convertido en la tercera institución en orden de importancia entre los bancos multilaterales de desarrollo en términos de la movilización de capital privado en forma directa a países de ingreso bajo y de ingreso mediano.
A medida que aumentaba la magnitud y la complejidad de la misión del Grupo Banco Mundial, la institución se tornó más descentralizada. Hoy, el Grupo Banco Mundial tiene 141 oficinas fuera de la sede, y el personal opera normalmente en condiciones difíciles, trabajando en zonas que padecen situaciones de fragilidad, conflicto y violencia.
Combatir la pobreza, sacar de la pobreza a los pobres
En el otoño de 1973, el quinto presidente del Banco Mundial, Robert McNamara, introdujo en la conciencia internacional una palabra que no figura en el Convenio Constitutivo del Banco: pobreza. En su discurso ante los accionistas en las Reuniones Anuales del Banco que tuvieron lugar en Nairobi (Kenya), McNamara sostuvo que la misión del Banco debía consistir en aliviar la “pobreza absoluta”, que él describió como “una existencia tan degradante que constituye un insulto a la dignidad del hombre y, sin embargo, tan difundida que es la que lleva alrededor del 40 % de los habitantes de los países en desarrollo”[6].
McNamara les preguntó a los accionistas: “Si toleramos que persista esa pobreza, teniendo como tenemos los medios para reducir el número de personas que están presas en sus redes, ¿no estamos eludiendo las obligaciones fundamentales aceptadas por el hombre civilizado desde tiempo inmemorial?”[7].
McNamara señaló que se debía destinar una mayor parte del capital para ayudar a las personas más pobres y más vulnerables mediante la promoción del desarrollo rural, el aumento del acceso a los servicios públicos y la reorientación de las políticas de desarrollo para combatir la desigualdad. “Ahora más que nunca, tenemos los medios para lograr que todo hombre y mujer pueda llevar una vida digna”, afirmó ante los accionistas en Nairobi. “Los extremos de privilegios y privaciones resultan ya inaceptables. Y es la tarea del desarrollo eliminar esos extremos”[8].
Hoy, el ritmo de la innovación se está acelerando, y millones de personas siguen saliendo de la pobreza. No obstante, el mundo también es más frágil que en décadas recientes, dado que un mayor número de sus habitantes pobres vive en zonas afectadas por conflictos, violencia y los efectos del cambio climático. Los líderes deben centrar la atención en la libertad y la seguridad, así como en la oportunidad y la prosperidad.
El principal desafío de nuestra época es lograr la igualdad de oportunidades, y esa misión es más urgente que nunca. Si nos ponemos en marcha juntos, hombres y mujeres, y usamos nuestros poderosos instrumentos en favor de las personas más pobres y más vulnerables, podemos poner fin a la pobreza extrema y promover el desarrollo y la prosperidad compartida en todo el mundo. Si caminamos con un mismo propósito, juntos al mismo paso, nada nos podrá detener.
