Las monedas estables son parte de un conjunto emergente de activos, actividades y servicios digitales que podrían tener profundas implicaciones para el sistema financiero y la economía de los EE. UU. El Tesoro apoya la innovación responsable que ayuda a satisfacer las necesidades cambiantes de los usuarios y el sistema financiero, según lo dijo la Subsecretaria de Finanzas Nacionales, Nellie Liang, ante el Comité de Banca, Vivienda y Asuntos Urbanos del Senado de EE. UU.
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Pero las monedas estables también plantean preocupaciones políticas, incluidas las relacionadas con las finanzas ilícitas, la protección del usuario y el riesgo sistémico. Para mitigar estos riesgos y respaldar los beneficios potenciales de la innovación, el Tesoro cree que la regulación de las monedas estables debe ser clara y consistente.
En noviembre, el Grupo de Trabajo del Presidente sobre Mercados Financieros, junto con la Corporación Federal de Seguros de Depósitos y la Oficina del Contralor de la Moneda, dieron un paso importante en esta dirección con la publicación de un informe de monedas estables (Informe PWG). El PWG se formó por Orden Ejecutiva en respuesta a la caída del mercado de valores de 1987. El grupo está presidido por el Secretario de Hacienda y compuesto por reguladores financieros federales. El PWG produce regularmente informes sobre temas de mercados financieros para el presidente, que pueden incluir cambios legislativos recomendados.
Como se describe en el Informe de PWG, las monedas estables son un tipo de activo digital diseñado para mantener un valor estable en relación con el dólar estadounidense u otro activo de referencia. Hoy en día, las monedas estables se utilizan principalmente para facilitar el comercio de activos digitales. Pero, debido a que las monedas estables están diseñadas para mantener un valor estable, potencialmente podrían usarse más ampliamente como medio de pago por parte de los hogares, las empresas y las firmas financieras.
No existen estándares con respecto a la composición de los activos utilizados para respaldar el valor de las monedas estables (activos de reserva), y la información que se pone a disposición del público sobre los activos de reserva de las monedas estables no es consistente entre los acuerdos de monedas estables ni en su contenido ni en la frecuencia de su publicación.
Las monedas estables están creciendo y desarrollándose rápidamente y no están sujetas a un marco legal o regulatorio que mitigue los riesgos que presentan de manera consistente e integral.
Actualmente, los reguladores tienen autoridades que pueden utilizarse para abordar las preocupaciones sobre financiación ilícita y protección de los inversores en el contexto de las monedas estables. Sin embargo, como se describe en el Informe del PWG, existen vacíos regulatorios con respecto a ciertos riesgos prudenciales. El informe de PWG recomienda legislación para garantizar que las monedas estables estén sujetas a la supervisión prudencial federal adecuada.
Dicha legislación complementaría las autoridades existentes con respecto a la integridad del mercado, la protección de los inversores y consumidores y las finanzas ilícitas. Las recomendaciones específicas del PWG incluyeron: limitar la emisión de monedas estables a instituciones de depósito aseguradas (IDI); otorgar a los supervisores de los emisores de monedas estables la autoridad para establecer estándares de gestión de riesgos para actividades críticas relacionadas con el uso de monedas estables como medio de pago; y ciertas medidas para reducir las preocupaciones relacionadas con la concentración del poder económico.
Como se mencionó, las monedas estables son parte de un mercado de activos digitales mucho más grande y en rápida evolución. La Administración Biden continúa trabajando en todas las agencias para desarrollar una estrategia integral para todos los activos digitales, con el objetivo de garantizar que las criptomonedas no se utilicen para la financiación ilícita; abordar los riesgos relacionados con la estabilidad financiera y la protección de los consumidores e inversores; y promover la inclusión financiera y nuestro liderazgo continuo del sistema financiero global
Dado su potencial para usarse como medio de pago, así como los mecanismos de diseño en los que se basan para mantener un valor estable, las monedas estables presentan riesgos similares a algunos de los riesgos prudenciales tradicionalmente asociados con los depósitos bancarios y otras formas de pago privado. dinero.
La historia ha demostrado que, sin las garantías adecuadas, los depósitos bancarios y otras formas de dinero privado tienen el potencial de plantear riesgos para los consumidores y el sistema financiero. Estos riesgos prudenciales incluyen el riesgo de corridas de monedas estables; riesgos del sistema de pago relacionados con los mecanismos que se utilizan para almacenar o transferir monedas estables; y preocupaciones más amplias relacionadas con la concentración del poder económico.
“Correr riesgo” se refiere al potencial de un escenario en el que una pérdida de confianza en una moneda estable desencadene una ola de canjes de monedas estables, que luego podría ser seguida por ventas en dificultades de los activos de reserva de la moneda estable. Dichas ventas de activos en dificultades podrían afectar negativamente los mercados de financiación críticos y las condiciones financieras más amplias.
Las corridas también podrían propagarse de manera contagiosa de una moneda estable a otra, o a otros tipos de instituciones financieras que se considera que tienen un perfil de riesgo similar. La dinámica de una corrida, así como el daño que las corridas pueden infligir al sistema en general, están ampliamente demostradas por la historia de las corridas bancarias y bancarias en la sombra, incluidas las que ocurrieron en 2007-2008 y, más recientemente, al comienzo. de la pandemia de Covid-19 en marzo de 2020. Se cree que la primera ejecución de la moneda estable ocurrió en junio de 2021,
Los “riesgos del sistema de pago” se refieren a una interrupción en los mecanismos utilizados para almacenar o transferir valor, lo que podría interferir con la capacidad de los usuarios para realizar o liquidar pagos. Los riesgos del sistema de pago distinguen a las monedas estables de ciertos productos de inversión que no están diseñados para servir como medio de pago. Los proveedores de carteras de custodia, es decir, los proveedores de carteras que tienen monedas estables en nombre de los usuarios, son un lugar de riesgo del sistema de pago, ya que la falla o interrupción de dicho proveedor de carteras podría privar a los usuarios del acceso a sus monedas estables.
En términos más generales, el uso de monedas estables depende de una variedad de actividades que a menudo se distribuyen entre múltiples entidades dentro de un acuerdo de moneda estable. Dependiendo del diseño particular de una moneda estable, estas actividades incluyen: gobernanza del acuerdo de moneda estable; emisión y redención de monedas estables; gestión y custodia de activos de reserva de monedas estables; operación, validación y liquidación del libro mayor distribuido; e interactuar con los titulares de monedas estables.
Incluso si una moneda estable en sí misma está adecuadamente protegida contra el riesgo de ejecución, los problemas relacionados con las actividades o entidades que respaldan la moneda estable podrían interferir con su uso como medio de pago, perjudicando a los usuarios de la moneda estable y resultando en una pérdida de eficiencia en los pagos.
Finalmente, destacaría dos preocupaciones relacionadas con la concentración del poder económico. En primer lugar, las conexiones entre una stablecoin (o proveedor de monedero de stablecoin), por un lado, y una empresa comercial, por el otro, podrían utilizarse para dar a la empresa comercial una ventaja competitiva desleal. Estas preocupaciones de política son análogas a las asociadas tradicionalmente con la combinación de banca y comercio, como las ventajas en el acceso al crédito o el uso de datos para comercializar o restringir el acceso a productos.
En segundo lugar, el emisor de una moneda estable que se adopte lo suficiente como medio de pago podría convertirse en un proveedor dominante de servicios de pago. El poder de mercado con respecto a los pagos podría reducir los incentivos para una mayor inversión en innovaciones de pagos o generar precios más altos para los servicios de pago.
Los marcos legales y regulatorios actuales no brindan estándares consistentes y completos para los riesgos de las monedas estables como un nuevo tipo de producto de pago. Ciertos esquemas regulatorios pueden tener la flexibilidad para abordar algunos problemas presentados por las monedas estables, como las finanzas ilícitas. Sin embargo, las monedas estables no están sujetas a estándares para abordar las preocupaciones sobre el riesgo de ejecución, el riesgo del sistema de pago o la concentración del poder económico.
Algunos de los emisores de monedas estables más grandes operan con una supervisión regulatoria limitada, lo que plantea preguntas importantes sobre si estas monedas estables cuentan con el respaldo adecuado y otros aspectos de sus operaciones. Los marcos regulatorios que se aplican a los emisores y proveedores de servicios de monedas estables son inconsistentes, lo que crea oportunidades para el arbitraje regulatorio y la incertidumbre entre los usuarios de monedas estables.
Incluso cuando el emisor de una moneda estable dada está sujeto a supervisión, la cantidad de diferentes partes clave que pueden estar involucradas en un acuerdo y la complejidad operativa de estos acuerdos pueden plantear desafíos sustanciales para los supervisores. El crecimiento exponencial de las monedas estables, desde una capitalización de mercado de aproximadamente $ 5 mil millones a principios de 2020 hasta aproximadamente $ 175 mil millones en la actualidad, aumenta la urgencia de garantizar que exista un marco regulatorio adecuado.
Habiendo descrito las brechas regulatorias a un alto nivel, me gustaría analizar con más detalle varios marcos que han ocupado un lugar destacado en las discusiones sobre las monedas estables: leyes estatales de transferencia de dinero, leyes de valores y leyes de materias primas. Si bien el Tesoro y el PWG respaldan plenamente los esfuerzos de las agencias estatales y federales para utilizar las autoridades existentes en apoyo de sus mandatos legales, no creemos que las autoridades existentes proporcionen una base suficiente para una supervisión integral y consistente de las monedas estables.
En muchos estados, los operadores de monedas estables tienen licencia o están registrados como transmisores de dinero y empresas de servicios monetarios, y están sujetos a estándares que incluyen requisitos de patrimonio neto mínimo, fianzas y otros requisitos de seguridad, y restricciones sobre las inversiones permitidas. Estos estándares generalmente están diseñados para abordar las preocupaciones de protección del consumidor. No están destinados a abordar las preocupaciones sobre la estabilidad financiera y el sistema de pago que surgirían si los hogares, las corporaciones y las instituciones financieras adoptaran ampliamente las monedas estables como medio de pago.
Algunos han sugerido que las monedas estables podrían regularse como valores o como fondos mutuos del mercado monetario (MMF). Ciertos académicos del derecho han planteado una pregunta fundamental sobre si las monedas estables califican como valores o FMM según las leyes existentes. Suponiendo que las monedas estables satisfagan la definición de valores o FMM, existe una pregunta adicional sobre si estos regímenes abordarían de manera efectiva los riesgos prudenciales de las monedas estables.
Los requisitos que se aplican generalmente a los emisores de valores públicos no están diseñados para abordar las preocupaciones sobre el riesgo de ejecución, el riesgo del sistema de pago o la concentración del poder económico. Las regulaciones de FMM no se enfocan en los riesgos del sistema de pago ni en las preocupaciones sobre la concentración del poder económico.
Según la Ley de Intercambio de Productos Básicos, la CFTC tiene la autoridad para vigilar el fraude y la manipulación en los mercados al contado de productos básicos, que la CFTC ha indicado que incluyen activos digitales. Además, los productos derivados sobre materias primas y las transacciones minoristas apalancadas están sujetos a la jurisdicción de la CFTC. Estas son herramientas importantes para garantizar la integridad de estos mercados y proteger a los inversores, pero no están destinadas a abordar los riesgos prudenciales.
El informe de PWG recomienda exigir que los emisores de monedas estables sean IDI porque los IDI están sujetos a un marco regulatorio y de supervisión que ayudaría a mitigar los riesgos prudenciales que identifica el informe. El riesgo de ejecución se reduciría mediante características que incluyen capital, liquidez y otros estándares prudenciales, así como el acceso a la Reserva Federal como prestamista de última instancia. El riesgo del sistema de pago se mitigaría mediante el establecimiento de estándares de gestión de riesgos para las entidades que realizan actividades críticas dentro de los acuerdos de monedas estables.
Las preocupaciones sobre la concentración del poder económico se abordarían prohibiendo a los emisores de monedas estables realizar actividades comerciales o afiliarse a empresas comerciales, y permitiendo que los supervisores establezcan estándares de interoperabilidad. En breve,
Al desarrollar esta recomendación, el PWG se basó en la flexibilidad que las agencias bancarias tendrían para calibrar la supervisión y regulación de las monedas estables en función del riesgo. Las agencias bancarias actualmente utilizan las autoridades existentes para ajustar la supervisión y la regulación en el contexto de la supervisión de las IDI con una amplia gama de modelos comerciales (p. ej., bancos comerciales, bancos comerciales, bancos de custodia) y huellas de riesgo sistémico (p. ej., bancos comunitarios, bancos medianos , bancos regionales, grandes bancos). El hecho de que algunos emisores prominentes de monedas estables ya estén buscando estatutos de IDI brinda una razón adicional para pensar que la regulación de IDI es un modelo regulatorio factible para la emisión de monedas estables.
Desde la publicación del Informe PWG, algunos han preguntado si las monedas estables emitidas por un IDI estarían cubiertas por el seguro de la FDIC o su equivalente. El Informe del GTP no toma posición sobre este tema. Si bien asegurar las monedas estables protegería a los usuarios contra el riesgo de pérdida, también presentaría ciertos desafíos técnicos y de política. Por esta razón, el Congreso (o las agencias bancarias) podrían querer considerar medidas alternativas para proteger a los usuarios de monedas estables.
Finalmente, el Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera (FSOC) continúa evaluando los riesgos sistémicos potenciales relacionados con las monedas estables y otros activos digitales, y los pasos que pueden estar disponibles para el FSOC para mitigar dichos riesgos. Estos pueden incluir la designación de ciertas actividades realizadas dentro de un acuerdo de moneda estable como actividades de pago de importancia sistémica, o que probablemente se conviertan en ellas.
Como dije al inicio de mi testimonio, Hacienda apoya las innovaciones responsables que satisfagan las necesidades de los usuarios, el sistema financiero y la economía. La Administración continúa evaluando el conjunto más amplio de problemas y oportunidades que plantean los activos digitales y la tecnología de registros distribuidos, y agradece la oportunidad de continuar trabajando con el Congreso.
Hasta la fecha, gran parte de la discusión de políticas públicas sobre activos digitales se ha centrado en cuestiones regulatorias sobre los propios activos digitales. Identificaría dos conjuntos adicionales de cuestiones que merecen atención a medida que se desarrolla la política en esta área:
El primero se relaciona con la regulación de los intermediarios que participan en los mercados de activos digitales. Algunos de estos intermediarios son bancos, empresas de inversión y otros actores financieros tradicionales que se están expandiendo cada vez más hacia los activos digitales. Otros intermediarios, como los emisores de monedas estables, los proveedores de carteras de custodia y los intercambios de activos digitales, son nativos del ecosistema de activos digitales, pero brindan servicios financieros similares (y, a veces, idénticos) a los que brindan los proveedores de servicios financieros tradicionales.
Tanto para los intermediarios tradicionales como para los nativos digitales, es fundamental garantizar que existan marcos regulatorios que aborden adecuadamente los riesgos para las empresas, los consumidores y los inversores, así como para el sistema financiero en general. El reciente “cripto sprint” de las agencias bancarias, La evaluación de las autoridades sobre los intercambios digitales de la Comisión de Bolsa y Valores y la Comisión de Comercio de Futuros de Productos Básicos, y el trabajo del PWG sobre las monedas estables son pasos importantes en esta dirección. Pero está claro que queda mucho trabajo por hacer.
El segundo conjunto de problemas se relaciona con el potencial de riesgo sistémico que podría resultar de la acumulación de apalancamiento contra los activos digitales. Como vimos en la crisis financiera de 2007-2008 (y en la mayoría de las que la precedieron), el apalancamiento puede desempeñar un papel clave para catalizar y acelerar la inestabilidad financiera.
Para abordar estos riesgos, la Administración está desarrollando su conocimiento y comprensión del papel que juega el apalancamiento en los mercados de activos digitales y de las implicaciones de ese apalancamiento para el resto del sistema financiero. Estaríamos encantados de discutir este conjunto de temas más a fondo con el Comité a medida que se profundice nuestro entendimiento.
Quiero agradecer al Comité por su liderazgo en estos temas importantes y por invitarme aquí para testificar hoy. Estoy feliz de responder cualquier pregunta del Comité. También espero conversaciones adicionales sobre cuestiones más amplias planteadas por los activos digitales y la tecnología de registros distribuidos.
